El presupuesto público es el instrumento principal de la actividad financiera del gobierno en Colombia. No solo tutorial la ejecución de las finanzas estatales, sino que también sirve como herramienta de planificación y cumplimiento de planes y programas que reflejan la actividad gubernamental y el cumplimiento de la Constitución Política en los ámbitos políticos, económicos, jurídicos y sociales.
Este artículo se adentra en el tema de los principios del presupuesto público desde su órbita jurídica, investigando las diversas instituciones presupuestales que se encuentran en el ordenamiento legal que compone el derecho presupuestario. El objetivo es presentar un estado del arte acerca de la interpretación de los principios presupuestales en materia fiscal y del derecho presupuestario, mostrando cuáles han sido los principales conflictos sobre la materia y cómo la doctrina nacional e internacional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional han presentado soluciones en los casos en que su aplicación se ha considerado contraria al ordenamiento jurídico.
La Doctrina Nacional: Un Panorama de los Principios Presupuestales
En el ordenamiento constitucional colombiano, los principios presupuestales se encuentran en las disposiciones del capítulo 3 del título XII de la Constitución Política de 199Estos artículos constituyen el marco constitucional de acción de toda la actividad presupuestal y parte de la actividad en materia fiscal en Colombia, en el cual intervienen tanto el ejecutivo como el legislativo, en distintas fases o momentos, regulados en la ley orgánica que rige la materia: el Decreto 111 de 199
El Estatuto Orgánico de presupuesto contiene el desarrollo legal vigente sobre la materia y establece los siguientes principios presupuestales:
- Planificación : El presupuesto debe reflejar los planes gubernamentales de largo, medio y corto plazo, considerando el Plan de Desarrollo, el Plan de Inversiones Públicas, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones.
- Anualidad : El presupuesto tiene vigencia de un año, desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre. Después de esa fecha no se puede adquirir ningún compromiso con cargo al presupuesto que se cierra.
- Universalidad : El presupuesto debe incluir la totalidad de los gastos que se pretendan ejecutar, por lo tanto ninguna autoridad podrá ordenar gastos que previamente no se hayan incluido en él.
- Unidad de caja : Con el recaudo de todos los ingresos se conforma un fondo común con el cual se atienden todas las erogaciones que demande el funcionamiento del Estado. No se aplica este principio a aquellas rentas que tienen una destinación específica y cuyo manejo se exige que sea separado de las rentas ordinarias, como es el caso de las transferencias que reciben las entidades territoriales de la nación.
- Programación integral : Los programas presupuestales que se pretenda a ejecutar deben contemplar simultáneamente los gastos de inversión y los de funcionamiento necesarios para su ejecución y operación, además de las obras complementarias que demande su funcionamiento.
- Especialización : Los gastos que se autoricen en el presupuesto deben guardar estricta relación con el objeto y funciones de la organización respectiva, y se deben ejecutar de conformidad con el fin para el cual fueron programados. Con este principio se busca que las entidades no resulten realizando actividades extrañas o que no tengan nada que ver con su naturaleza.
- Inembargabilidad : Las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no pueden ser materia de embargos. Las sentencias que se libren en contra de la nación se deben cancelar de acuerdo con las disposiciones que rigen la materia. Tampoco pueden ser materia de embargos las cesiones y participaciones con destino a los departamentos y municipios. Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado.
- Coherencia macroeconómica : El presupuesto debe guardar armonía y ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la junta directiva del Banco de la República. Esas metas tienen que ver con la tasas de inflación, desempleo, crecimiento del PIB, de los medios de pagos, de las exportaciones, importaciones, tasa de cambio, etc.
- Homeóstasis presupuestal : El crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico.
La doctrina nacional también ha reconocido la importancia del principio de legalidad del gasto público, aunque no se encuentra expresamente incluido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto. Este principio, fundamental en todo Estado de derecho, implica que todas las actividades gubernamentales, independientemente de que se trate de cuestiones financieras, deben realizarse con sujeción a las autorizaciones previstas en las normas jurídicas.
La Doctrina Internacional: Una Perspectiva Global
La doctrina internacional ha profundizado en el estudio de los principios presupuestales y los conflictos que esta materia encierra. La escuela económica clásica ha establecido los llamados "principios presupuestarios clásicos", clasificándolos en tres grupos: principios presupuestarios de carácter político, principios presupuestarios de carácter económico y principios presupuestarios de carácter contable.
Dentro de los principios propios del derecho presupuestario, la doctrina internacional destaca los siguientes:
- Legalidad : Se establece que sólo por ley se aprueban y autorizan la captación de los ingresos y el efectuar gastos del Estado. Este principio, común a otras ramas del derecho, garantiza el control del legislativo sobre la actividad financiera del ejecutivo.
- Equilibrio : El presupuesto debe reflejar un equilibrio entre ingresos y gastos. En la práctica, el principio de equilibrio ha sido difícil de implementar debido a diversos factores, como los ciclos económicos y la presión política. Sin embargo, se reconoce que la gestión de déficits fiscales debe ser sostenible y transparente.
- Anualidad : El presupuesto debe tener una vigencia anual, lo que permite un control regular de la hacienda pública por parte del Parlamento.
- Unidad : Todos los ingresos y gastos del Estado deben estar concentrados en un solo presupuesto. Este principio busca evitar la fragmentación y la falta de control sobre las finanzas públicas.
- Universalidad : El presupuesto debe incluir todos los ingresos y gastos del Estado, evitando la existencia de fondos o partidas extrapresupuestales.
- Especificidad : Los gastos deben ser detallados en el presupuesto, indicando el objeto y la finalidad de cada partida. Este principio facilita el control y la transparencia en la gestión de los recursos públicos.
- Publicidad : El presupuesto debe ser público, lo que facilita la participación ciudadana y el control social sobre la gestión financiera del Estado.
La doctrina internacional también ha destacado los desafíos en la aplicación de los principios presupuestales, como:
- Las inflexibilidades presupuestales, que limitan la capacidad del gobierno para ajustar el gasto a las necesidades reales.
- La influencia de grupos de presión, que pueden presionar por la inclusión de partidas específicas en el presupuesto.
- La complejidad del proceso presupuestal, que puede dificultar la transparencia y el control.
- La existencia de operaciones extrapresupuestales, que violan el principio de universalidad.
La Jurisprudencia de la Corte Constitucional: Interpretación y Aplicación de los Principios
La Corte Constitucional ha desempeñado un papel fundamental en la interpretación y aplicación de los principios presupuestales en Colombia. Ha resuelto numerosos casos relacionados con la legalidad del gasto, la autonomía presupuestal, la unidad de caja, la universalidad, la anualidad y la coherencia macroeconómica.
A continuación, se presentan algunos ejemplos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los principios presupuestales:
- Anualidad : La Corte ha reconocido la importancia del principio de anualidad, pero también ha admitido la posibilidad de compromisos plurianuales en casos excepcionales, como la ejecución de obras de gran magnitud. La Corte ha establecido criterios para la autorización de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras.
- Universalidad : La Corte ha abordado el problema de la parafiscalidad, reconociendo que las contribuciones parafiscales, si bien son públicas, no ingresan al arca común del Estado y no deben estar incorporadas a la ley anual de presupuesto. La Corte ha definido criterios para la inclusión de fondos especiales en el presupuesto, como los fondos de destinación específica.
- Unidad de caja : La Corte ha defendido el principio de unidad de caja, pero también ha reconocido la necesidad de excepciones, como las transferencias a las entidades territoriales y los fondos especiales.
- Especialización : La Corte ha reconocido el carácter normativo de la ley anual de presupuesto, destacando que las partidas aprobadas por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para el cual fueron aprobadas.
- Coherencia macroeconómica : La Corte ha reconocido la importancia de la coherencia macroeconómica, pero también ha enfatizado que la autonomía presupuestal de ciertos órganos del Estado, como la Contraloría General de la República, debe estar sujeta a los límites que imponen intereses superiores, como el equilibrio macroeconómico y financiero.
- Homeóstasis presupuestal : La Corte ha reconocido la importancia de la homeóstasis presupuestal, pero también ha establecido límites para la intervención del ejecutivo en la ejecución del presupuesto de las entidades territoriales, con el fin de preservar su autonomía.
- Legalidad del gasto : La Corte ha reconocido el principio de legalidad del gasto, estableciendo que el Congreso debe decretar y autorizar los gastos del Estado. La Corte también ha reconocido que el ejecutivo tiene una importante intervención en el proceso presupuestal, pero la aprobación final corresponde al Congreso.
Los principios de la hacienda pública en Colombia constituyen un conjunto de reglas fundamentales que rigen la gestión financiera del Estado. Estos principios, que se encuentran consagrados en la Constitución Política y en la ley orgánica de presupuesto, buscan garantizar la eficiencia, la transparencia, la sostenibilidad y la equidad en la gestión de los recursos públicos. La doctrina nacional e internacional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional han contribuido a la evolución de la interpretación de los principios presupuestales, adaptándolos a las necesidades y los desafíos del contexto económico y social actual.
Es fundamental que se siga trabajando en la aplicación y el fortalecimiento de los principios de la hacienda pública, a fin de garantizar una gestión fiscal eficiente y transparente, que responda a las necesidades de la sociedad colombiana y que contribuya al desarrollo sostenible del país.
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