Finanzas interjurisdiccionales: una mirada a la gestión de riesgos en infraestructura educativa

Finanzas Interjurisdiccionales : Una mirada a la Gestión de Riesgos en Infraestructura Educativa

La infraestructura educativa en países en desarrollo a menudo enfrenta desafíos para satisfacer la demanda del servicio. A pesar de las inversiones significativas, el crecimiento poblacional, la modernización de la educación y las políticas de expansión de la cobertura generan una presión constante sobre la capacidad de la planta física.

La vulnerabilidad de las escuelas a las amenazas naturales, como inundaciones, terremotos y huracanes, añade una capa adicional de complejidad a la gestión de los recursos educativos. La falta de planificación y la ausencia de una cultura de prevención pueden resultar en daños a la infraestructura, la interrupción de las clases y la pérdida de oportunidades educativas.

Las instituciones internacionales donantes para el desarrollo, como los bancos de desarrollo y las instituciones de cooperación técnica, juegan un papel crucial en el financiamiento de proyectos de infraestructura educativa. Sin embargo, la mitigación de riesgos a consecuencia de amenazas naturales raramente es un objetivo específico de los préstamos o la asistencia técnica. Esta falta de enfoque en la gestión de riesgos puede tener consecuencias negativas a largo plazo.

Objetivos de los Organismos de Crédito

Las instituciones internacionales de crédito tienen como objetivo brindar asistencia a los países para financiar y desarrollar la infraestructura social y económica que necesitan. Sus políticas internas priorizan y establecen las condiciones para otorgar préstamos y asistencia técnica, buscando un retorno en los préstamos que efectúan. La mitigación de riesgos, sin embargo, no suele estar al centro de sus objetivos.

Las políticas de estas instituciones pueden dirigir los préstamos y la cooperación técnica a ciertos sectores, poblaciones o áreas geográficas. En algunas ocasiones, las políticas pueden incentivar cambios en las actividades de desarrollo, pero las condiciones negociadas durante el ciclo de proyectos son mayormente de carácter financiero o administrativo.

La estructura institucional de las entidades internacionales no siempre promueve la sensibilización necesaria para considerar el factor de riesgo en las etapas iniciales de la revisión de los proyectos. La vulnerabilidad ante amenazas naturales puede ser considerada a nivel de políticas por el prestador, pero la intervención directa en problemas de reducción de vulnerabilidad depende con frecuencia de la iniciativa individual del personal de la institución de préstamo.

La Mitigación como parte del Financiamiento

Es fundamental aumentar la disponibilidad de infraestructura educativa, a la vez que se reduce la vulnerabilidad existente. La mayoría de la infraestructura que tendrá el sector educativo al comienzo del próximo siglo ya existe. Sin embargo, una gran parte del inventario actual es vulnerable a eventos naturales debido a:

• La falta de conocimientos sobre las amenazas naturales cuando se construyó la infraestructura.
• Prácticas inadecuadas de diseño y/o construcción.
• Modificaciones inadecuadas hechas a la edificación.
• Alto nivel de deterioro de las edificaciones.
• Falta de una cultura de mantenimiento por parte de la comunidad educativa.

Los daños a la infraestructura educativa por eventos naturales, incluso aquellos que no atraen la atención internacional, repercuten en la pérdida de horas docentes, afectando el desarrollo de las actividades y disminuyendo la calidad de la educación. Además, las escuelas suelen ser designadas como refugios en caso de emergencias, pero no existen estrategias para que las instalaciones puedan volver rápidamente a su normal funcionamiento después del desastre.

Es necesario preparar estudios de costo-beneficio para demostrar el comportamiento eficiente de los edificios ante los peligros naturales. Estos estudios pueden estar basados en propuestas de reforzamiento de proyectos aislados o en las tareas de reconstrucción pos-desastre, y su objetivo es aportar mejoras para mantener una infraestructura menos vulnerable.

Un Plan de Acción Completo

Para abordar la vulnerabilidad de la infraestructura educativa a las amenazas naturales, se necesita un plan de acción completo que involucre a todos los actores involucrados, desde los organismos internacionales de crédito hasta los gobiernos locales y las comunidades educativas.

El proceso de preparación del proyecto de préstamo y de cooperación técnica debe considerar claramente las amenazas naturales desde un comienzo. Los documentos de referencia deben indicar los niveles aceptables de riesgo, establecidos de mutuo acuerdo, así como las medidas necesarias de reducción de pérdidas esperadas.

Las instituciones de préstamo no fijan niveles de riesgo aceptables asociados a la vulnerabilidad ante amenazas naturales, sino que dependen del prestatario para ejecutar las mejores prácticas de diseño y construcción. Estas prácticas son definidas por los códigos y normas de cada país, a veces usando asistencia de consultores nacionales e internacionales. El que presta tiene pocos incentivos para llevar a cabo sus propias evaluaciones de vulnerabilidad durante el proceso de preparación del préstamo.

Las instituciones internacionales ahora insisten en revisiones a los impactos ambientales en proyectos de préstamo y de cooperación técnica, y la vulnerabilidad a las amenazas naturales puede ser considerada generalmente parte de las evaluaciones de impactos ambientales requeridas. Dichos requerimientos pueden incluir la identificación de niveles de riesgo, acompañado por la identificación de las amenazas prevalecientes. Estos requerimientos reflejan el hecho de que los eventos naturales y las amenazas que estos presentan son parte del manejo ambiental, y los riesgos resultantes forman parte de los problemas ambientales mas razonables para las acciones de evaluación y mitigación.

Problemas de Política y Programa

Es necesario establecer una política, por parte de cada uno de los grupos que atienden la infraestructura educativa, para que se definan los niveles aceptables de riesgo de las edificaciones escolares para cada problema de vulnerabilidad a amenazas naturales aplicable. Esta política debe ser una parte visible de las políticas del sector, aceptadas por las instituciones de préstamo y cooperación técnica.

A nivel regional se han desarrollado algunas acciones para establecer una política en el sector educativo. La XIV Reunión Cumbre de Presidentes Centroamericanos declara: "Reconocer el impacto social y económico que causa la recurrencia de desastres naturales en la región..." y recomiendan: "...la ejecución de un "Plan Regional para la Reducción de Desastres en América Central"; y como un elemento primordial, la culturización del tema a través de los sistemas educativos nacionales".

Puntos de Intervención en la Preparación de Proyectos

Los puntos de intervención críticos para incluir información y análisis sobre reducción de vulnerabilidad a los peligros naturales en el proceso de préstamos o cooperación técnica para las inversiones en infraestructura del sector educativo están ubicados en la fase de planificación, elaboración de proyectos, negociación y en la ejecución de las obras.

En la fase de planificación, se debe contar con un sistema de información sobre la planta física educativa, como el instrumento básico de toma de decisiones sobre las edificaciones escolares. El sistema de información, además de los datos de identificación del plantel, ubicación, características y condiciones físicas de la edificación, matrícula escolar y niveles educativos, debe incluir la información sobre los peligros naturales prevalecientes en la zona y la historia de los peligros naturales que han afectado al lugar donde se ubica la edificación. Con el procesamiento de esta información es posible establecer la vulnerabilidad de cada edificación a los determinados peligros naturales que se han identificado.

El análisis de la vulnerabilidad de la infraestructura educativa a los peligros naturales se basa en la relación existente entre los peligros que presentan los posibles eventos naturales y la ubicación de la infraestructura educativa, edificación por edificación. Ello es posible con la superposición e integración de la información que muestra geográficamente tanto los peligros naturales como la infraestructura educativa. Este análisis debe hacerse en paralelo desde dos puntos de vista: con la información que suministran las agencias especializadas y con la información levantada directamente en la edificación escolar por medio de un formulario tutorial. A partir de esta información se elaboran matrices por unidades administrativas seleccionadas y se superponen los datos para obtener un perfil de dicha unidad administrativa, descartando aquellos peligros que no se mencionan en ninguna de las dos fuentes de información. Esto permite pasar a un segundo y más detallado nivel de análisis de la vulnerabilidad para determinar en que orden se ubican los peligros existentes de acuerdo al impacto esperado.

De esta forma es posible detectar el problema, caracterizarlo, dimensionarlo, jerarquizarlo y plantear las diferentes posibilidades de solución. Esta fase debe culminar con la preparación del plan de inversión donde se contemplen las medidas de mitigación estructural, no estructural y operativa pertinentes, como parte de las acciones a ser desarrolladas en el mantenimiento, la reparación, la ampliación, la dotación de servicios, la sustitución o la creación de las escuelas.

En la fase de elaboración de los proyectos se debe desarrollar la información técnica como son: los planos, los detalles, las especificaciones y las cantidades de obras que son necesarias ejecutar para asegurar el nivel aceptable de riesgo de las edificaciones escolares para cada problema de vulnerabilidad a amenazas naturales aplicable, de acuerdo con lo establecido en la formulación de las políticas.

En la fase de negociación se deben establecer cláusulas contractuales que aseguren el cumplimiento de las medidas de reducción de la vulnerabilidad, correspondientes con el tipo de proyecto, como parte del manejo ambiental.

En la fase de ejecución de las obras es necesario realizar una supervisión de los trabajos, de tal manera que las indicaciones técnicas se cumplan a cabalidad, y que las modificaciones que sean necesarias realizar no perjudiquen las medidas de mitigación estructural contempladas en el proyecto original.

Áreas de Prioridad en la Vulnerabilidad de la Infraestructura Educativa

Dada la preponderancia de la infraestructura existente comparada con aquella que va a ser construida, pero aun reconociendo la necesidad de nueva infraestructura, el sector, apoyado por las instituciones de préstamo debe determinar que tipo de edificaciones escolares existentes o nuevas tienen prioridad desde el punto de vista de reducción de vulnerabilidad a amenazas naturales. Para edificaciones existentes, esto significa que se deben preparar inventarios detallados de vulnerabilidad de acuerdo al tipo de edificación, ubicación, nivel educativo y tiempo de construcción, todo esto relacionado con el tipo, la ubicación, la intensidad y la frecuencia de las amenaza natural esperadas. Para nuevas estructuras, significa definir y seleccionar estrategias de mitigación tanto estructurales como no-estructurales que satisfagan niveles de riesgo mínimo.

La definición de las áreas de prioridad en la vulnerabilidad de la infraestructura educativa debe tomar en cuenta las condiciones de mantenimiento y funcionamiento existentes, además de la ubicación con respecto a los centros urbanos, sus áreas de concentración de pobreza, la periferia de las ciudades y las áreas rurales.

¿Qué pueden hacer las instituciones de préstamo y de cooperación técnica?

Las instituciones de préstamo y de cooperación técnica pueden desempeñar un papel fundamental en el apoyo a la reducción de la vulnerabilidad de las escuelas a los peligros naturales.

Apoyo al Sector Educativo : Las acciones deben estar elaboradas entorno a cuatro áreas que conforman un programa completo para la reducción de la vulnerabilidad de las escuelas a los peligros naturales:

• Políticas del sector referidas a los peligros naturales.
• Planificación del sector con incorporación de la variable de reducción de vulnerabilidad a los peligros naturales.
• Proyectos de inversión para mitigación estructural.
• Preparativos para situaciones de emergencias.

El apoyo de las instituciones de préstamo y de cooperación técnica al Sector deberá orientarse de acuerdo al papel que le corresponde jugar a cada uno de los grupos identificados para el desarrollo de las cuatro áreas antes mencionadas:

• El Ministerio de Educación de cada país.
• Los organismos nacionales para la ejecución de la infraestructura educativa.
• Los organismos regionales.
• Los organismos internacionales de financiamiento y cooperación técnico.

Mayor Participación Técnica con el Sector Educativo : Es necesario un mayor compromiso técnico por parte de las instituciones internacionales de préstamo y cooperación técnica con el sector educativo.

Conclusión : El financiamiento y la cooperación técnica para el desarrollo de la infraestructura educativa es una oportunidad única para canalizar los asuntos de reducción de vulnerabilidad a los peligros naturales. Esto es debido a que durante la fase de preparación del proyecto de préstamo y cooperación técnica, el diseño y el proceso de construcción de las instalaciones pueden y deben ser examinados en el contexto de peligros importantes y con el conocimiento de que se puede alcanzar un nivel aceptable de riesgo.

Las instituciones de préstamo y cooperación técnica son generalmente neutrales al riesgo, pero cada vez más sensibles a los asuntos de vulnerabilidad a los peligros naturales, por lo menos a los niveles de política y de dirección operacional, incluyendo los directivos relacionados con los estudios de impacto ambiental. Desafortunadamente, los compromisos con las políticas y las directrices operacionales dependen, muchas veces, de la iniciativa individual del personal de las instituciones internacionales y con poco seguimiento. Pero sin una posición política fuerte por parte del sector educativo, acompañada de requerimientos específicos, no solo para el apoyo financiero, sino también para: la asistencia técnica, la capacitación y la transferencia de tecnología, es muy dudoso que se realicen avances significativos en mitigación. Con dichas acciones del sector como incentivos, las facilidades de préstamos y cooperación técnica estarán en una posición de seguir adelante con acciones ordenadas, o de crear el ambiente para que dichas acciones no dejen de estar presentes.

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