La crisis argentina de 2002: un análisis de los factores determinantes

Argentina se sumió en una devastadora crisis económica en diciembre de 2001/enero de 2002, cuando una congelación parcial de depósitos, un default parcial de la deuda pública y el abandono del tipo de cambio fijo llevaron a una caída de la producción, altos niveles de desempleo y agitación política y social. Estos eventos plantearon interrogantes sobre la relación del país con el FMI, ya que sucedieron mientras sus políticas económicas estaban bajo el escrutinio de un programa respaldado por el FMI.

El FMI había estado involucrado casi continuamente en Argentina desde 1991, cuando el "Plan de Convertibilidad" fijó el peso argentino a la paridad con el dólar estadounidense en un arreglo similar al de una junta monetaria. Si bien Argentina experimentó un fuerte crecimiento y una inflación muy baja durante gran parte de la década de 1990, cayó en una profunda recesión en 1998 y, en parte debido a las restricciones del régimen de convertibilidad, se vio cada vez más limitada en su capacidad de utilizar las herramientas de política macroeconómica estándar para lograr una recuperación. A medida que la economía se desaceleraba y los inversores internacionales se ponían nerviosos, la carga de servicio de la deuda externa del país, que ya era alta, aumentó hasta el punto en que la deuda se volvió insostenible.

Hasta poco antes de la crisis, el país había sido ampliamente elogiado por sus logros en materia de estabilización, crecimiento económico y reformas orientadas al mercado bajo programas respaldados por el FMI. Durante la década anterior a la crisis, hubo cuatro acuerdos de financiamiento sucesivos para Argentina y su saldo de crédito pendiente al FMI aumentó bruscamente después de 2000. El FMI también proporcionó una amplia asistencia técnica (AT) durante el período, enviando unas 50 misiones entre 1991 y 2002, principalmente en las áreas fiscal, monetaria y bancaria.

Si bien la responsabilidad final por la política económica de un país miembro debe recaer en sus autoridades nacionales, desde la crisis, varios observadores han planteado interrogantes sobre la eficacia y la calidad del financiamiento y la asesoría política proporcionados por el FMI. Algunos críticos han argumentado que la principal falla del FMI radicaba en proporcionar demasiado financiamiento sin exigir un ajuste político suficiente, mientras que otros han alegado que las políticas recomendadas por el FMI realmente contribuyeron a la crisis. En cualquier caso, el colapso eventual del régimen de convertibilidad y las consecuencias económicas y sociales adversas asociadas para el país han tenido, con razón o sin ella, un costo de reputación para el FMI.

Esta evaluación se centrará en el período comprendido entre 1991 y principios de 2002, cubriendo el tiempo desde la adopción del régimen de convertibilidad hasta las consecuencias inmediatas de su colapso. La evaluación revisará la evolución del asesoramiento del FMI y las opiniones internas sobre áreas clave de la política económica de Argentina, identificará cómo el FMI llegó a ciertas decisiones en momentos críticos en su relación con el país y evaluará qué tan razonables fueron las decisiones a la luz de la información disponible en ese momento. La evaluación también considerará, con el beneficio de la retrospectiva, si se podrían haber logrado mejores resultados con un conjunto diferente de decisiones del FMI.

Dado que las decisiones del FMI no podían ser independientes de las decisiones y acciones de las autoridades nacionales, la evaluación tomará implícitamente posiciones sobre las decisiones de las autoridades en algunos casos, particularmente cuando se consideren cuestiones de propiedad e implementación. Sin embargo, el enfoque principal de la evaluación se centrará en extraer lecciones para el FMI. Al discutir el proceso de toma de decisiones dentro del FMI, se prestará la debida atención a los roles respectivos que desempeñaron el personal del FMI, la administración, la Junta Ejecutiva y, en la medida de lo posible, los principales gobiernos accionistas.

Antecedentes

A. Desarrollos económicos bajo el plan de convertibilidad

Después de una década de alta inflación y producción estancada, y varios intentos fallidos de estabilizar la economía, Argentina cayó en hiperinflación en 198El Plan de Convertibilidad, introducido en abril de 1991, estaba diseñado para estabilizar la economía mediante medidas drásticas y casi irreversibles. El plan se centró en el uso de un arreglo similar a una junta monetaria, en el que el peso (igual a 10,000 australes) se fijó a la par con el dólar estadounidense y la creación de dinero autónoma por parte del banco central se vio severamente restringida. De manera significativa, también incluyó una agenda más amplia de reformas estructurales orientadas al mercado para promover la eficiencia y la productividad.

Después de la adopción del Plan de Convertibilidad, la estabilización se logró rápidamente y, con la ayuda de reformas estructurales, la economía creció a una tasa promedio del 6 por ciento anual hasta 199Si bien se experimentaron algunos episodios recesivos, fueron de corta duración y, a excepción del que siguió a la crisis mexicana a principios de 1995, relativamente leves. La crisis mexicana puso a prueba la resistencia del régimen de convertibilidad, ya que las tasas de interés aumentaron bruscamente, la producción cayó sustancialmente y el desempleo aumentó a más del 18 por ciento. Cuando se produjo una recuperación en forma de V, esto se interpretó ampliamente como evidencia de su solidez y credibilidad.

Sin embargo, la recesión que comenzó en la segunda mitad de 1998 resultó ser prolongada y severa. Fue provocada y luego agravada por una serie de shocks externos adversos, en particular el default ruso y la crisis de LTCM en agosto-septiembre de 1998 y la devaluación del real brasileño en enero de 199A diferencia de la mayoría de las otras economías de mercados emergentes en ese momento, la economía argentina no disfrutó de una rápida recuperación. En cambio, la lentitud del crecimiento del PIB alimentó las preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda pública, preocupaciones que eventualmente se volvieron autocumplidas.

A fines de 2000, Argentina comenzó a experimentar un acceso severamente disminuido a los mercados de capitales, como se refleja en un aumento brusco y sostenido de los diferenciales de los bonos argentinos sobre los bonos del Tesoro de EE. UU. Para ello, el FMI respondió brindando apoyo financiero excepcional. Sin embargo, la implementación desigual del ajuste fiscal y las reformas prometidas, un empeoramiento del entorno macroeconómico global y la inestabilidad política llevaron a la pérdida total del acceso al mercado e intensificaron la fuga de capitales en el segundo trimestre de 200Una serie de corridas bancarias comenzó a tener un impacto severo en la salud del sistema bancario.

En diciembre de 2001, las autoridades argentinas impusieron una congelación parcial de depósitos. Con Argentina ya no cumpliendo con las condiciones del programa expandido respaldado por el FMI, el FMI decidió suspender los desembolsos. A fines de diciembre, en un clima de grave agitación política y social, el país incumplió parcialmente sus obligaciones internacionales; en enero de 2002, abandonó formalmente el régimen de convertibilidad. Una fuerte depreciación del peso y una crisis bancaria en toda regla siguieron.

Para fines de 2002, la economía se había contraído un 20 por ciento desde el inicio de la recesión en 1998, con enormes costos económicos y sociales para la población.

B. Factores que contribuyen a la crisis

Si bien existen explicaciones en competencia sobre la causa principal de la crisis argentina, está claro que varios factores jugaron un papel en la creación de vulnerabilidades, con una importancia relativa cambiante con el tiempo. Estos incluyen:

• Una política fiscal excesivamente laxa , particularmente durante los períodos de rápido crecimiento, cuando se deberían haber logrado superávits fiscales sustanciales como amortiguador contra futuras recesiones.
• El propio régimen de convertibilidad , que no permitió que se produjera el ajuste del tipo de cambio real necesario mediante la depreciación nominal.
• Oscilaciones excesivas e impredecibles en el volumen de las corrientes de capital globales hacia las economías de mercados emergentes.
• La lentitud de las reformas estructurales en algunas áreas críticas, lo que dificultó la capacidad de los salarios y los precios internos para ajustarse rápidamente.
• Factores institucionales y políticos que impidieron la pronta implementación de medidas correctivas.

En este contexto, algunos factores adicionales ayudaron a desencadenar la crisis y a exacerbar el impacto de estas debilidades subyacentes:

• Una serie de shocks externos adversos , incluida la apreciación del dólar estadounidense, el default ruso y la crisis de LTCM, la devaluación del real brasileño y la desaceleración económica mundial.
• El impacto del crecimiento lento y las altas tasas de interés (resultantes de las primas de riesgo más altas en los bonos argentinos) en la trayectoria prospectiva de la relación deuda/PIB.
• En la etapa final de la crisis , un debilitamiento de las defensas prudenciales en el sistema bancario, que contribuyó a la pérdida de confianza en la moneda y complicó los intentos de restaurar la estabilidad una vez que colapsó el régimen de convertibilidad.

Es posible que cualquiera de estos factores o algunos de ellos solo hubieran sido un lastre para el crecimiento y una fuente potencial de vulnerabilidades, pero todos estos factores combinados demostraron ser suficientes para crear una crisis importante y hacer que el régimen de convertibilidad fuera casi imposible de sostener.

(i) Política fiscal

Muchos observadores han sostenido que la política fiscal fue excesivamente laxa, particularmente en aquellos años en que el rápido crecimiento ofreció margen para una política fiscal anticíclica que habría ayudado a reducir la deuda. Los déficits persistentes reflejaron la poca transparencia de las operaciones fiscales, la evasión y la elusión fiscal generalizadas y la capacidad limitada del gobierno federal para controlar los gastos de los gobiernos provinciales. Para agravar estas debilidades, a veces se argumenta que se aplicaron políticas irresponsables, como utilizar los ingresos de la privatización para gastos corrientes en lugar de la reducción de la deuda. Como resultado, cuando se produjo una recesión en 1998, el stock de deuda había aumentado tanto que estabilizarlo habría requerido un ajuste fiscal fuertemente procíclico, lo que puede no haber sido realista en el contexto.

(ii) El régimen de convertibilidad

Otra opinión común desafía la elección del propio régimen de convertibilidad, dada la falta de flexibilidad de precios y salarios y el patrón geográfico de comercio del país y la vulnerabilidad a los shocks externos. Como resultado, el régimen de convertibilidad no permitió que el tipo de cambio real efectivo del peso se depreciara cuando fue necesario. En particular, la fortaleza del dólar estadounidense a fines de la década de 1990 y la devaluación del real brasileño en 1999 llevaron a un aumento sostenido del tipo de cambio real efectivo de Argentina, lo que a su vez provocó una pérdida de competitividad y sofocó el crecimiento y las exportaciones. Además, la convertibilidad obligó a Argentina a alinear su política monetaria con la de los Estados Unidos, a pesar de las diferencias cíclicas entre los dos países.

Según esta línea de análisis, la política fiscal de Argentina podría haber sido más sostenible si no se hubiera implementado el régimen de convertibilidad. En cambio, a medida que la paridad cambiaria obligó a un aumento de la relación de servicio de la deuda al suprimir el crecimiento de las exportaciones y ampliar el déficit de la cuenta corriente, no hubo una postura políticamente factible de la política fiscal que hubiera sido compatible con el régimen cambiario, una vez que la economía se había desacelerado.

(iii) Declive en las corrientes de capital

Algunos han argumentado que Argentina dependía demasiado de las entradas de capital, en lugar de generar ahorros internos, lo que refleja en parte el desarrollo relativamente lento de los mercados financieros internos. Cuando hubo una fuerte reducción (o "detención repentina" como a veces se le llama) en las corrientes de capital globales hacia las economías de mercados emergentes en 1998, se volvió cada vez más costoso para Argentina recaudar fondos en los mercados internacionales de capitales. Debido al régimen de convertibilidad y al tamaño relativamente pequeño de su sector exportador, Argentina no pudo adaptarse fácilmente al shock mediante una rápida depreciación del tipo de cambio real.

Gracias a la gestión cuidadosa de la estructura de vencimiento, el impacto de la caída de las entradas no fue tan repentino como lo habría sido si se hubiera contraído más deuda a plazos más cortos. Sin embargo, a medida que las dinámicas de deuda adversas (ver más abajo) cobraron su precio, eventualmente Argentina se enfrentó a pocas opciones más que reestructurar la deuda o declararse en default.

(iv) Reforma estructural

La rigidez estructural de la economía argentina, y la falta de reforma para corregir el problema, es otro factor que se ha citado como contribuyente a la crisis. El régimen de convertibilidad requería que el ajuste del tipo de cambio real se llevara a cabo mediante cambios de precios, en lugar de mediante movimientos en el tipo de cambio nominal. Esto significó que, en las condiciones que enfrentó Argentina a partir de 1995, los precios y los salarios internos debían caer para compensar la apreciación del dólar estadounidense frente a otras monedas importantes. Sin embargo, después de algunos esfuerzos a principios de la década de 1990, los intentos de reformar el mercado laboral se detuvieron virtualmente a mediados de la década de 1990, y el progreso en la liberalización de otras áreas, como los mercados de productos, el comercio exterior, los servicios públicos y la infraestructura, fue lento.

La apertura al comercio fue otra área donde la reforma estructural puede haber estado incompleta. Si bien se eliminaron muchas barreras comerciales directas e indirectas, y si bien las exportaciones crecieron de manera constante, a fines de la década de 1990 Argentina setutorial siendo una economía relativamente cerrada. Esto limitó la capacidad del país para obtener divisas para pagar su deuda externa. También significó que se necesitaba una depreciación real muy grande para contrarrestar shocks como la fortaleza del dólar estadounidense a fines de la década de 1990 y la desaceleración económica mundial en 200Finalmente, la persistencia del déficit de la cuenta corriente durante la década de 1990 puede haber reflejado en parte ineficiencias estructurales.

(v) Factores institucionales y políticos

Algunos han notado las características institucionales y políticas de Argentina como factores que limitaron la capacidad del gobierno federal para tomar medidas decisivas cuando se enfrentó a una crisis. La política electoral, por ejemplo, llevó a compromisos en el ajuste fiscal necesario en las provincias y en la agenda de reformas estructurales. En general, el considerable poder de los gobiernos provinciales, en un contexto en el que las provincias habían sido confiadas con las principales responsabilidades de gasto público, redujo en gran medida la flexibilidad de la política fiscal. La corrupción y otros problemas de gobernanza también se han citado como factores que socavan la credibilidad de las autoridades.

(vi) Choques externos

A menudo se señala que Argentina se benefició de las condiciones económicas globales favorables que caracterizaron gran parte de la década de 1990. Cuando estas condiciones comenzaron a deteriorarse hacia fines de la década, el impacto en Argentina fue severo, y más aún porque el régimen de convertibilidad y las rigideces estructurales restantes impidieron una respuesta flexible de la política interna. Entre los shocks externos se encontraban las crisis rusa/LTCM de 1998, que llevaron a una reducción de las corrientes de capital hacia las economías de mercados emergentes y un aumento de las primas de riesgo; la devaluación del real brasileño, que tuvo un impacto negativo en la competitividad de las exportaciones argentinas; la apreciación del dólar estadounidense frente a la mayoría de las otras monedas a fines de la década de 1990, que aumentó el tipo de cambio real efectivo de Argentina; y la desaceleración económica mundial que comenzó a principios de 2001, que deprimió el precio de las principales exportaciones de Argentina.

(vii) Dinámicas de la deuda

Dada la historia pasada de la política fiscal, las dinámicas de la deuda comenzaron a tener vida propia, restringiendo severamente las opciones políticas disponibles para las autoridades. Muchos comentaristas enfatizan que, después de 1998, la combinación de un gran stock de deuda externa existente, el aumento de las primas de riesgo del país y el crecimiento lento hizo que la relación deuda/PIB aumentara incontrolablemente. Todos estos factores se alimentaron mutuamente, hasta el punto en que las autoridades habrían tenido que ejecutar un superávit primario irrealmente grande simplemente para evitar que la relación deuda/PIB aumentara aún más.

(viii) El sistema bancario

Hasta que las corridas bancarias comenzaron a acelerarse en la primavera de 2001, el sistema bancario argentino se consideraba un modelo para las economías de mercados emergentes en términos de estándares prudenciales, capitalización y liquidez. El sólido sistema bancario, producto de los esfuerzos sostenidos de las autoridades, fue un elemento de apoyo importante del régimen de convertibilidad, en el que la capacidad del banco central para actuar como prestamista de última instancia era limitada. Sin embargo, a fines de 2001, los efectos acumulativos de varios años de recesión, un año de fuga de capitales y una serie de movimientos políticos controvertidos habían dejado al sistema bancario vulnerable a cualquier otro golpe a la confianza pública.

Se ha argumentado ampliamente que la forma en que las autoridades intentaron gestionar la salida de la convertibilidad, incluidas las medidas legalmente ambiguas para bloquear los depósitos y la conversión forzosa de activos y pasivos bancarios denominados en dólares a pesos a tasas asimétricas, agravó estas debilidades. Como resultado, Argentina entró en 2002 no solo con una crisis monetaria y de deuda soberana, sino también con una crisis bancaria. Esto complicó severamente los esfuerzos para resolver las múltiples crisis lo más rápido posible.

Cuestiones para la evaluación

El propósito de esta evaluación es extraer lecciones para el FMI de su participación en Argentina durante el régimen de convertibilidad y sus consecuencias inmediatas. Al hacerlo, buscaremos responder a las siguientes preguntas generales:

• ¿Cuál fue el diagnóstico del FMI sobre las condiciones en Argentina y cómo evolucionó con el tiempo?
• ¿Cómo se tradujo el diagnóstico del FMI en decisiones de diseño del programa, condicionalidad y financiamiento?
• ¿Cuáles fueron los roles del personal del FMI, la administración del FMI, la Junta Ejecutiva y las autoridades de los gobiernos accionistas de gran tamaño en la formulación de las decisiones del FMI?
• ¿Con qué rapidez y eficacia se incorporaron las lecciones de las crisis anteriores (incluidas las crisis mexicanas, asiáticas orientales y brasileñas) en los consejos de políticas, las políticas de financiamiento y los procedimientos de toma de decisiones?
• ¿Cuál fue la influencia de las condiciones globales y regionales, en particular el deseo de evitar el contagio hacia y desde otras economías de mercados emergentes, en las decisiones tomadas con respecto a Argentina?
• ¿Se tuvieron en cuenta en exceso, en defecto o en la medida adecuada las opiniones y preferencias de las autoridades nacionales en el diseño del programa? En otras palabras, ¿se logró el equilibrio adecuado entre la "propiedad" y los objetivos del FMI, en los casos en que estos no estaban alineados?
• ¿Qué tan eficaces fueron los consejos de políticas y la condicionalidad del FMI para influir en las políticas realmente seguidas por las autoridades? ¿En qué medida la implementación insuficiente de las políticas acordadas fue la causa del problema?
• ¿Cuáles han sido las lecciones aprendidas por el FMI hasta la fecha a partir de la crisis? ¿Se deberían aprender más lecciones o diferentes? ¿En qué aspectos deberían aprenderse esas lecciones?

A continuación, presentamos una lista de cuestiones específicas que se abordarán en la evaluación. Estas cuestiones se pueden dividir en dos amplias categorías, correspondientes a las dos fases relacionadas pero distintas de la participación del FMI: primero, el período precrisis de 1991-2000, y segundo, la crisis y sus consecuencias inmediatas, 2000-200

A. El período precrisis, 1991-2000

Desde el establecimiento del régimen de convertibilidad en 1991 hasta finales de 2000, el FMI vio su papel principal como proporcionar un entorno de apoyo para el éxito de la convertibilidad a través de su financiamiento y asesoramiento de políticas. El énfasis del asesoramiento fue en el fortalecimiento del sistema financiero, la implementación de reformas estructurales y la adopción de una postura de política fiscal adecuada. Entre las cuestiones a considerar se encuentran:

El régimen de convertibilidad.

• ¿Cuáles fueron las opiniones iniciales del FMI sobre el régimen de convertibilidad y cómo evolucionaron con el tiempo? ¿Consideró el FMI que el régimen de convertibilidad era un sistema sostenible, dadas las características económicas y estructurales de Argentina, incluida su apertura y patrón comercial?
• ¿Cuáles fueron las opiniones del FMI sobre cuándo y cómo salir del tipo de cambio fijo? ¿Tenía una estrategia de salida y la discutió con las autoridades?
• ¿Cuál fue la evaluación del FMI del tipo de cambio real efectivo de Argentina durante el período? ¿Eran las opiniones del FMI sobre estos temas similares a las de las autoridades argentinas o los participantes del mercado?

Política fiscal.

• ¿Con qué profundidad analizó el FMI la postura de la política fiscal? Por ejemplo, ¿tuvo en cuenta plenamente los elementos extrapresupuestarios (si los hubiera), las finanzas provinciales, los pagos diferidos, la naturaleza no recurrente de algunos ingresos, la reforma de pensiones, etc.?
• ¿Cómo vio el impacto fiscal de la reforma de pensiones? ¿Qué consejo se brindó, a través de la vigilancia y la asistencia técnica, en las áreas de administración tributaria, federalismo fiscal y transparencia fiscal?
• ¿Con qué precisión analizó la sostenibilidad de la deuda y cómo se tradujo este análisis en consejos sobre política fiscal? ¿Cuál fue el impacto de este asesoramiento y qué factores determinaron la fuerza de este impacto?

Entradas de deuda externa.

• ¿Qué tan consciente era el FMI de las vulnerabilidades inherentes al endeudamiento en moneda extranjera? ¿Por qué se produjo una gran acumulación de deuda externa cuando los déficits fiscales fueron aparentemente modestos?
• ¿Cuáles fueron las suposiciones subyacentes sobre la sostenibilidad de las entradas de capital y los determinantes del diferencial soberano de Argentina? ¿Cuál fue la calidad del diálogo con el sector privado para evaluar cómo podrían reaccionar los mercados ante los desarrollos económicos adversos?

Reforma estructural.

• ¿Qué tan exitosa consideró el FMI la ronda inicial de reformas estructurales en el mercado laboral, la privatización y otras áreas que mejoran la competitividad? ¿Cómo colaboró el FMI con el Banco Mundial en el programa de reforma estructural de Argentina?
• ¿Cómo reaccionó el FMI a la aparente detención de las ganancias iniciales en la reforma estructural?

Factores institucionales y políticos.

• ¿Cuál fue el análisis del FMI sobre las formas en que las debilidades institucionales y el proceso político de Argentina condicionaron la toma de decisiones de política económica? ¿Fue franco el FMI al discutir la corrupción, la evasión fiscal y otros problemas de gobernanza?
• ¿Cuánto analizó el FMI la viabilidad política de las políticas que estaba defendiendo? ¿Abordó la condicionalidad estructural de manera adecuada las debilidades institucionales crónicas de Argentina?

Vulnerabilidades en el sistema bancario.

• ¿Cuáles fueron las opiniones iniciales del FMI sobre el sistema bancario argentino? ¿Cómo contribuyó el FMI al fortalecimiento del sistema bancario a través de consejos de políticas y asistencia técnica?
• ¿Era consciente el FMI de las vulnerabilidades latentes que surgían de la dolarización financiera, la exposición al sector público y la limitación del apoyo del prestamista de última instancia? ¿Tenía una estimación del balance del sector privado y consideró cómo esto podría afectar al sistema bancario en caso de un shock importante?

Financiamiento oficial.

• ¿Cuál fue la razón para el apoyo financiero continuo, particularmente después de que la estabilización macroeconómica se logró en gran medida en 1993, y cómo se determinó el nivel de acceso? ¿Había una estrategia de salida del financiamiento del FMI?
• ¿Cómo influyeron las opiniones del FMI sobre las cuestiones clave de política económica en el diseño del programa? ¿La condicionalidad apoyó adecuadamente los consejos de políticas del FMI?
• Dada la gran cantidad de exenciones otorgadas a Argentina durante el período, ¿fue la evaluación del FMI del desempeño en virtud de sus programas adecuadamente rigurosa? ¿Cuál fue el impacto de los sucesivos programas respaldados por el FMI en las corrientes de capital privado y crearon riesgo moral?
• ¿Qué papel jugó el financiamiento del FMI para ayudar a Argentina a superar las crisis que afectaron a México en 1994-95, al este de Asia en 1997-98, a Rusia en 1998 y a Brasil en 1998-99? ¿Se cumplieron los criterios para el acceso a financiamiento excepcional (más del triple de la cuota del miembro en el FMI)? ¿Se habría justificado el tamaño del acceso si los criterios ajustados posteriormente hubieran estado en vigor en ese momento?

Factores regionales y globales.

• ¿Tomó el FMI en cuenta de manera adecuada los eventos en Brasil y en otras partes de América Latina al formular su análisis de los desarrollos y las perspectivas de Argentina? ¿Intentó el FMI formular una visión coherente de los desarrollos en diferentes países de la región?
• ¿Cómo afectaron las preocupaciones sobre las implicaciones de una crisis en Argentina para otras economías emergentes en todo el entorno las decisiones del FMI? ¿Estaban justificadas esas preocupaciones?

Transparencia y difusión de datos.

• La mayoría de los informes del personal del FMI relacionados con sus programas de Argentina, especialmente en los últimos años, se publicaron inmediatamente para el público. ¿Qué impacto tuvo esto en la calidad del asesoramiento de políticas del FMI, la franqueza de las evaluaciones del personal y las opiniones del mercado sobre los desarrollos?
• ¿Tuvo el personal del FMI acceso adecuado a los datos cruciales necesarios para hacer un diagnóstico adecuado?

B. La crisis y sus consecuencias inmediatas, 2000-2002

Cuando la capacidad de Argentina para acceder a los mercados internacionales de capitales experimentó un deterioro significativo a fines de 2000, el papel del FMI cambió más hacia la gestión de crisis. En varios puntos del año siguiente, el FMI se enfrentó a un dilema crítico: si proporcionar financiamiento, evitando así una crisis pero también prolongando una situación potencialmente insostenible; o si poner fin a su apoyo, desatando así consecuencias impredecibles que podrían extenderse a otras economías de mercados emergentes.

Para cada una de las decisiones clave, la evaluación intentará determinar cómo vio el FMI este dilema y cómo intentó resolverlo mediante el diseño del paquete de financiamiento y políticas. Además, evaluará cómo se tomó la decisión y si se consideraron adecuadamente las alternativas. Aquí, la evaluación considerará debidamente los roles respectivos que desempeñaron el personal del FMI, la administración y la Junta Ejecutiva.

Las siguientes cuestiones con respecto a las decisiones clave de financiamiento tomadas durante este período merecen especial atención:

La decisión de diciembre de 2000 de proporcionar acceso excepcional.

• ¿Recibió Argentina apoyo financiero más allá de su capacidad de pago? ¿Cuál fue el papel de la participación del sector privado (PSI) en el programa y fueron razonables las suposiciones sobre el impacto del programa en la "catalización" de una reversión de la fuga de capitales?
• ¿Cuáles fueron las alternativas y cómo se consideraron al tomar la decisión? ¿Tenía la decisión tomada una probabilidad razonable de éxito? ¿Había un plan de contingencia?

La revisión del programa en mayo de 200

• Siguiendo sus procedimientos estándar, la Junta del FMI revisó el programa de Argentina en mayo de 2001 y decidió continuar con los desembolsos, aunque, debido al empeoramiento de la situación fiscal, Argentina no cumplía con muchas de las condiciones del programa. ¿Qué consideraciones entraron en esta decisión?
• ¿Cuál fue la opinión del FMI sobre el programa de políticas que se estaba aplicando en ese momento, incluidos los planes para modificar los mecanismos del sistema de convertibilidad, el esquema para utilizar impuestos y subsidios para revertir el impacto de la paridad dólar-peso en el comercio y los planes para intercambiar la deuda pendiente por instrumentos de vencimiento más largo?

La decisión de septiembre de 2001 de aumentar el paquete.

• ¿Cuáles fueron los objetivos de la ampliación y eran realistas? ¿Cómo vio el FMI la "ley de déficit cero" de las autoridades y qué papel jugó esto en la decisión?
• ¿Cuáles fueron las alternativas y cómo se consideraron al tomar la decisión? ¿Cuál fue el papel de los principales accionistas en la formulación y aprobación del paquete de financiamiento?
• ¿Por qué fue infructuosa la estrategia de intentar fomentar una reestructuración de la deuda del sector privado? ¿El paquete solo financió y dio más tiempo para la fuga de capitales?

La decisión de diciembre de 2001 de retener los desembolsos adicionales.

• ¿Qué contribuyó a la decisión de "tirar la toalla" entonces? ¿Cuáles fueron las alternativas consideradas?
• ¿Se podría haber tomado una decisión similar en una fecha diferente a un costo menor? En particular, ¿cuál fue la opinión del FMI sobre el intercambio de deuda intentado y por qué se detuvieron los desembolsos antes de que se pudiera completar la segunda etapa del intercambio?
• ¿Debería el FMI haber seguido un enfoque diferente para la participación del sector privado, que podría haber evitado el default? ¿Cuál fue la naturaleza de la participación del FMI en las medidas controvertidas que tomaron posteriormente las autoridades a principios de 2002?
• ¿Cómo se compararon las consecuencias reales del default y la devaluación con las expectativas del personal?

La metodología y la línea de tiempo de la evaluación

El propósito de esta evaluación es comprender los factores que determinaron las decisiones del FMI durante el período que se revisa y, con base en este análisis, extraer lecciones relevantes sobre cómo se podrían mejorar las políticas y los procedimientos del FMI. La evaluación se basará en los documentos internos y publicados del FMI para evaluar la evolución de las opiniones y el análisis institucionales. Esto se complementará con entrevistas con el personal del FMI, funcionarios del gobierno argentino y del banco central, y otros tomadores de decisiones clave en el FMI, sus gobiernos accionistas y el sector privado; una revisión de la literatura académica y la discusión pública; y análisis de datos, incluida una revisión detallada de las cuentas fiscales, análisis comparativo de la política fiscal entre Argentina y otras economías de mercados emergentes, evaluación de las proyecciones macroeconómicas en los documentos del programa y una simulación de las dinámicas de la deuda.

Para obtener una perspectiva amplia sobre los temas, también se buscarán opiniones de expertos académicos y del sector privado en América del Norte y del Sur, Europa y Asia, así como de partes interesadas de la sociedad civil. Al abordar las preguntas y cuestiones identificadas en este documento, reconocemos que cualquier resultado económico es el resultado de una secuencia compleja de decisiones que se toman sujetas a la información disponible y los factores exógenos. Esto significa que a menudo no es posible atribuir la responsabilidad a una sola decisión; establecer la rendición de cuentas es aún más difícil. Por lo tanto, para facilitar y facilitar el análisis, la evaluación se guiará por los siguientes criterios en cada etapa, tomando como dadas la información disponible, los factores exógenos y las políticas seguidas por las autoridades:

• En la etapa uno: si el diagnóstico del FMI incorporó toda la información relevante disponible en ese momento y se basó en pronósticos macroeconómicos razonables.
• En la etapa dos: si la información adicional hubiera llevado a un diagnóstico diferente (y más preciso).
• En la etapa tres: si los instrumentos disponibles del FMI (es decir, los mecanismos de vigilancia y financiamiento) se utilizaron de una manera que maximizara su impacto.
• En la etapa cuatro: si las decisiones relacionadas con el programa consideraron correctamente todos los factores relevantes, incluidas las alternativas disponibles y los riesgos que conllevan.
• En la etapa cinco: si diferentes instrumentos o decisiones podrían haber llevado a un resultado superior.

Por su propia naturaleza, algunos de nuestros juicios requerirían el uso del análisis contrafactual, y cualquier conclusión extraída de dicho análisis solo puede ser tentativa. Aun así, teniendo en cuenta estas limitaciones, anticipamos que el enfoque de evaluación propuesto aquí nos permitirá identificar áreas específicas en las que hay espacio para mejorar las prácticas y los procedimientos del FMI.

Se agradecen los comentarios sobre este documento y las aportaciones relacionadas con la sustancia de las cuestiones planteadas en él y deben enviarse a través del sitio web del IEO (www.imf.org/ieo) o por correo electrónico ([email protected]). Se espera que el informe de evaluación se redacte hacia finales de año y se publique, tras la discusión de la Junta Ejecutiva del FMI, en algún momento de 200

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