El consenso económico en la justicia distributiva internacional: un consenso superpuesto

El debate sobre la justicia distributiva internacional ha centrado tradicionalmente su atención en una discusión normativa sobre el alcance de las obligaciones de los ciudadanos de los países ricos hacia los pobres del extranjero. Las distintas posiciones presuponen ciertas nociones económicas empíricas al momento de emitir juicios sobre la justicia del ordenamiento económico internacional. En función de las teorías económicas que se consideren válidas, una misma posición normativa puede justificar distintos ordenamientos incompatibles de las instituciones económicas internacionales.

Este artículo busca explicitar las nociones empíricas que subyacen en las posiciones normativas y propone un consenso económico superpuesto para alcanzar una base de justificación neutral que permita fundamentar juicios sobre la justicia del ordenamiento económico internacional.

Supuestos empíricos y juicios morales

La economía mundial es un entramado complejo de interacciones entre agentes que deciden cómo utilizar los recursos naturales, financieros, humanos y tecnológicos con el objetivo de satisfacer fines múltiples. Algunas decisiones las toman de manera autónoma agentes privados, mientras que otras las controlan agentes públicos, como gobiernos y organismos internacionales.

En el debate sobre la justicia distributiva internacional, la forma en que los agentes privados toman sus decisiones y ejecutan sus planes se considera un dato exógeno que describe la forma en que se estructura el comportamiento humano en situaciones de escasez. Las formas en que los consumidores toman decisiones de consumo, en que las empresas toman decisiones de inversión, etc., se consideran dadas.

El análisis ético se concentra en las decisiones de los agentes públicos. A través de sus decisiones, los gobiernos y los organismos internacionales configuran un entorno institucional global que influye en las decisiones de los agentes privados y, posteriormente, en la riqueza de los países y el bienestar de los individuos. Las decisiones de los agentes públicos incluyen la elaboración de regímenes de comercio internacional, regulaciones sobre las actividades de las corporaciones multinacionales, sobre los flujos de capitales y sobre cualquier otra regla económica que tenga un influjo causal, ya sea directo o indirecto, en las desigualdades internacionales de riqueza y en la situación de los ciudadanos menos aventajados.

Esta distinción entre agentes públicos y privados sirve para delimitar el campo del juicio moral relacionado con la justicia distributiva internacional. Cuando los cosmopolitas argumentan que el esquema de cooperación global es injusto, en términos formales sostienen lo siguiente: la forma en que los agentes públicos han estructurado las instituciones que regulan la cooperación global no tiende previsiblemente a optimizar la situación de los ciudadanos menos aventajados de dicho esquema de cooperación.

En términos prácticos, el análisis puede realizarse tomando una regulación global y sometiéndola a una prueba fundamental: ¿genera esta regulación de manera previsible una situación que tiende a optimizar las perspectivas de los ciudadanos menos aventajados del esquema de cooperación global? Si la respuesta es afirmativa, la regulación es justa. Si la respuesta es negativa, es una regulación injusta que debe reformarse.

La elaboración del juicio ético tiene dos partes. La primera es la tutorial normativa del principio de diferencia global cosmopolita, que sostiene que las desigualdades deben estructurarse de tal modo que favorezcan la situación de los ciudadanos menos aventajados. La segunda son ciertos supuestos sobre relaciones fácticas que vinculan dicha regulación con sus efectos sobre la situación de los ciudadanos menos aventajados. Sin la premisa fáctica, el principio de diferencia sería incapaz de formular un juicio acerca de la regulación bajo estudio, porque no se conocerían sus efectos.

Supuestos económicos en la teoría de Rawls

En The Law of Peoples, Rawls advierte que las nociones económicas que considera válidas se resumen en la obra del historiador económico de Harvard, David Landes. Desde este enfoque, las causas de la riqueza de los pueblos radican en características específicas de sus esquemas de cooperación nacionales, como las tradiciones morales, culturales, religiosas y filosóficas que sostienen la estructura de las instituciones sociales y políticas. Debido a ciertas características morales, culturales, religiosas y filosóficas, algunos pueblos son capaces de sostener esquemas económicos más efectivos tanto en el nivel de los agentes privados (por ejemplo, con una mayor preferencia por el ahorro y la acumulación de capital) como en el de los públicos (instituciones de política económica más efectivas, mayor transparencia, etcétera).

Estos supuestos se apoyan en teorías sobre la economía institucional que pretenden comprender el papel de las instituciones en el comportamiento económico de los individuos y, por extensión, en las posibilidades de generar riqueza de una sociedad. El texto La ética protestante y el espíritu del capitalismode Max Weber fue uno de los precursores de la economía institucional al sostener que el predominio de la religión protestante influye en el desarrollo capitalista de ciertos pueblos.

Douglass North, uno de los padres de la nueva economía institucional, advierte que la prosperidad de Occidente se explica por la construcción de instituciones políticas, sociales y jurídicas aptas para aprovechar los beneficios del intercambio y el progreso técnico. Las naciones que se desarrollan de manera sostenida son las que logran establecer lo que el economista Daron Acemoglu denomina instituciones políticas y económicas incluyentes (lo contrario de las llamadas instituciones extractivas), basadas en el imperio de la ley, derechos de propiedad, participación ciudadana en la política y economía de mercado.

De acuerdo con la teoría institucional, mejorar las oportunidades de los ciudadanos menos aventajados del sistema internacional requiere que los pueblos ricos y las instituciones internacionales fomenten el cambio institucional en los pueblos pobres para que adopten instituciones incluyentes y gobiernos democráticos. No obstante, esta alternativa enfrenta problemas tanto prácticos como morales.

En primer lugar, desde una perspectiva práctica, las instituciones incluyentes no son algo que pueda "exportarse" ni aplicarse sencillamente a través de medidas de ingeniería social. North señala que el sistema institucional de un pueblo se compone de reglas formales (el sistema legal y las resoluciones administrativas) e informales (las prácticas reales). Las reglas formales pueden imitarse, como cuando Argentina se inspiró para su constitución en la de los Estados Unidos. Las reglas informales son, por el contrario, resultado de un largo proceso evolutivo que no puede imponerse de arriba hacia abajo con medidas de diseño institucional. El desarrollo de una democracia efectiva y de instituciones políticas incluyentes es el resultado de un proceso largo y complejo que escapa del alcance de lo que razonablemente podría esperarse de las medidas de ingeniería de los países ricos y de las instituciones económicas internacionales.

En segundo lugar, resulta dudoso desde la perspectiva moral que los países ricos o las instituciones internacionales tengan legitimidad para imponer formas de gobierno sobre otros pueblos con el argumento de que es mejor para su crecimiento económico. Rawls sostiene que los pueblos liberales no tienen justificación para interferir en los asuntos internos de pueblos decentes y pacíficos que eligen gobernarse de manera diferente. Esto vale también para los intentos no coercitivos de incentivar la adopción de instituciones liberales, como la introducción de reformas políticas como condiciones para el otorgamiento de créditos de organismos multilaterales.

Los supuestos empíricos del modelo rawlsiano hacen que la redistribución global propuesta por los cosmopolitas sea un proyecto de dudosa viabilidad, tanto fáctica como moral. La ingeniería económica no funciona para atacar las causas profundas del desarrollo. Por eso, cualquier proyecto igualitarista de reforma del orden económico internacional sería inefectivo. Las particularidades políticas y culturales de los pueblos pobres les impedirían aprovechar la ayuda para incrementar su riqueza y mejorar las oportunidades de los menos aventajados.

En síntesis, el modelo rawlsiano sostiene que:

• Hay un determinismo social, cultural o genético. Las tradiciones de una sociedad influyen fuertemente en el nivel de riqueza que es capaz de alcanzar.
• Las diferencias internacionales de ingreso se explican por factores internos de cada sociedad.
• No es fácticamente posible y/o no es moralmente legítimo introducir reformas en el orden internacional con el objetivo de maximizar las oportunidades de los ciudadanos menos aventajados.

Supuestos económicos en la teoría cosmopolita

Las teorías cosmopolitas sobre la justicia distributiva internacional se apoyan en supuestos empíricos relacionados con teorías económicas que de manera amplia pueden definirse como heterodoxas, un adjetivo que abarca un grupo relativamente heterogéneo de doctrinas económicas que van desde enfoques neomarxistas hasta keynesianos.

En las décadas de 1960 y 1970, cuando comienza el debate sobre la justicia distributiva internacional, el ambiente intelectual en el área de la economía del desarrollo recibe una fuerte influencia de las teorías de la dependencia, enfoques que atribuyen la causa del subdesarrollo al tipo de relaciones entre los países ricos y pobres en el sistema económico internacional. A grandes rasgos, las teorías de la dependencia pueden clasificarse en dos tipos: las neomarxistas y las estructuralistas.

Las teorías de la dependencia neomarxistas encuentran sus raíces en el Manifiesto del Partido Comunista, de Marx y Engels, y en El imperialismo, fase superior del capitalismo, de Lenin. Estas obras caracterizan el capitalismo internacional como un sistema donde los pueblos ricos se benefician de la explotación de los pobres. El economista alemán André Gunder Frank recoge estas ideas en la segunda mitad del siglo XX. Frank sostiene que las causas del atraso de los países emergentes radican en que la propia dinámica del capitalismo lleva a la estructuración de relaciones coloniales entre una metrópoli y sus satélites, en las que la metrópoli se apropia de la mayor parte del excedente económico mientras que los satélites quedan sometidos a una posición de proveedores de materias primas de bajo valor. Dado que esta dinámica es intrínseca al sistema capitalista, la única solución es que los pueblos emergentes rompan sus relaciones con los mercados mundiales e inicien una vía autónoma de desarrollo. Además de Frank, en América Latina la vertiente neomarxista de la teoría de la dependencia tiene como representantes a Cardoso, Faletto, Marini y Dos Santos.

Por otra parte, en la teoría de la dependencia hay una corriente estructuralista, impulsada por el economista argentino Raúl Prebisch y por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Este enfoque también encuentra la causa de las desigualdades en las asimetrías comerciales y tecnológicas del sistema económico internacional. No obstante, a diferencia del enfoque neomarxista, el desarrollo no requiere una revolución socialista ni aislar al país del mercado internacional. El desarrollo es posible en el interior del capitalismo, con esquemas basados en una combinación de incentivos de mercado con regulaciones gubernamentales adecuadas.

Desde la década de 1980, y principalmente después de la caída de la Unión Soviética, la teoría de la dependencia ha sufrido un descrédito en la mayoría de los círculos académicos. La comunidad académica formada alrededor de la corriente neomarxista se ha disgregado en su mayoría, y ha abandonado los esfuerzos por ampliar y seguir articulando la teoría. La vertiente estructuralista sigue presente. Muchos de sus argumentos han sido absorbidos por corrientes heterodoxas como la de Joseph Stiglitz. Si bien no utiliza categorías marxistas como plusvalía y explotación, esta corriente señala que las desigualdades en términos de riqueza se deben a asimetrías en las reglas de la estructura económica internacional.

En este artículo caracterizaremos las teorías heterodoxas como aquellas que sostienen que los mercados son normalmente un método eficiente para asignar los recursos sociales. Sin embargo, la existencia de una serie de fallas de mercado (desinteligencias en la coordinación de los agentes) hacen que en ocasiones la libre asignación de recursos genere resultados indeseables. Por ello, se requieren regulaciones que corrijan esas fallas.

Un aspecto determinante de la riqueza de un pueblo es el lugar que éste ocupa en el sistema económico internacional. El autor cosmopolita Thomas Pogge advierte que el atraso de las naciones africanas no se debe a factores internos, sino a su pasado colonial y al mantenimiento de un orden global injusto, y que ambos factores son responsabilidad de los pueblos ricos. Una fuente actual de injusticia son las cláusulas del derecho internacional conocidas como International Resource Privilegee International Borrowing Privilege. La primera otorga al grupo que controla el gobierno de un país el reconocimiento de la comunidad internacional para vender sus recursos naturales. La segunda le reconoce la potestad para endeudarse en nombre del pueblo.

Estas cláusulas incrementan la debilidad institucional de los pueblos pobres al generar incentivos para la realización de golpes de Estado con el fin de apropiarse de los recursos para utilizarlos para el enriquecimiento personal de las elites y la compra de medios para mantener la coerción. Como la permanencia en el gobierno no depende del consentimiento de los ciudadanos, los dirigentes carecen de incentivos para la realización de inversiones productivas con el objetivo de reducir la pobreza y renovar la confianza en las elecciones. De acuerdo con Pogge, estas cláusulas son históricamente responsables de proveer incentivos para la inestabilidad política que, durante el siglo XX, ha afectado a Zaire, Kenia, Angola, Mozambique, Brasil y Venezuela.

El International Borrowing Privilegeparece haber afectado notablemente la economía argentina. En 1975, en vísperas del golpe de Estado, la deuda pública externa ascendía a 7 875 millones de dólares. En 1983, año del regreso de la democracia, se había multiplicado hasta 45 087 millones de dólares. El nuevo gobierno democrático debió hacerse cargo de este lastre sobre las finanzas públicas. De no haber existido esta cláusula en el derecho internacional, la junta militar no habría sido capaz de recibir créditos externos.

Un segundo supuesto empírico cosmopolita se relaciona con las teorías del comercio internacional. En este aspecto, los cosmopolitas parecen seguir la posición de Stiglitz. De acuerdo con el premio nobel de economía de 2001, es indudable que la libertad de mercado favorece la creación de riqueza, pero no es evidente que las ventajas se distribuyan de manera uniforme entre todos los participantes. La libertad comercial puede someter a un pueblo pobre a una situación de estancamiento, perpetuando su dependencia respecto de la exportación de unos pocos productos primarios.

Distintos países del sudeste asiático encontraron una senda de desarrollo a través del argumento de la industria naciente, que consiste en la protección de sectores estratégicos para resguardarlos de la competencia de las industrias de los pueblos ricos hasta que hayan alcanzado cierta escala y puedan competir en igualdad de condiciones. Dicha estrategia permitió a Corea del Sur desarrollar su industria siderúrgica y multiplicar su producto per capita de 87 a 5 000 dólares entre 1962 y 198La forma en que se estructuran las instituciones económicas internacionales desalienta las estrategias de desarrollo basadas en la industria naciente, ya que los pueblos ricos abogan por una mayor apertura en los mercados. De acuerdo con la perspectiva cosmopolita, un régimen comercial justo sería aquel donde los pueblos ricos abrieran sus mercados a los pobres, sin reciprocidad, al tiempo que autorizaran a estos últimos a adoptar políticas proteccionistas para fomentar industrias estratégicas.

Una tercera fuente de injusticia son las regulaciones sobre las corporaciones multinacionales. Por su extraordinario poder y riqueza, estas empresas tienen el potencial de perjudicar seriamente el desarrollo de los pueblos menos avanzados. A cambio de sus millonarias inversiones, las corporaciones multinacionales suelen exigir a gobiernos de países pobres ciertas ventajas especiales que van desde exenciones impositivas hasta excepciones en leyes de salarios mínimos. La aceptación de estas condiciones puede tener efectos negativos que se difunden en toda la economía, perjudicando a los ciudadanos menos aventajados.

Cuando el supermercadista Walmart decide abrir operaciones en un nuevo mercado, su propósito no es debilitar la economía del país que recibe la inversión. Su objetivo es únicamente obtener beneficios para sus accionistas. Pero su operación puede tener consecuencias negativas no deseadas. Gracias a sus formidables economías de escala, Walmart es capaz de vender artículos a precios extremadamente bajos y causar la quiebra de muchos pequeños almacenes de las comunidades locales, que son fuente de miles de puestos de trabajo. Para mantener su competitividad, otros se ven obligados a reducir los salarios a sus empleados, lo que genera una tendencia a la reducción de ingresos en toda la economía.

Stiglitz propone evitar estos efectos negativos a través de lineamientos transnacionales que definan una serie de buenas prácticas corporativas; por ejemplo, a través de la imposición de salarios mínimos a escala global.

En síntesis, los supuestos económicos heterodoxos en los que se basa la teoría cosmopolita se resumen en las siguientes proposiciones:

• No hay un determinismo social, cultural o genético que explique el atraso de los pueblos pobres. Todos los pueblos poseen la misma capacidad para generar riqueza.
• Las diferencias internacionales de ingreso se explican por la ausencia o inadecuación de regulaciones en el ordenamiento económico global.
• Favorecer a los ciudadanos menos aventajados requiere introducir regulaciones en los mercados para controlar los flujos de bienes y capitales a través de las fronteras.

Los supuestos de la economía del laissez faire

En este artículo emplearemos el rótulo "economía del laissez faire" para referirnos a las tendencias del pensamiento económico que proponen una máxima libertad de mercado, como el monetarismo de la Universidad de Chicago y la Escuela Austriaca de Economía. La economía del laissez faire comparte algunas similitudes de base con la economía heterodoxa, en la que se basa el enfoque cosmopolita. Las desigualdades de riqueza no se explican mediante un determinismo cultural, sino por las características de las instituciones económicas internacionales. No obstante, el diagnóstico es radicalmente opuesto: los obstáculos para el crecimiento no se encuentran en la insuficiencia de regulaciones, sino en su exceso. Los factores que perjudican a los ciudadanos menos aventajados son las restricciones a los flujos de bienes, trabajadores y capital impuestos por los gobiernos de los pueblos ricos y autorizados por los organismos internacionales.

En el caso concreto de la política comercial, las medidas proteccionistas distorsionan las asignaciones óptimas de capital entre las industrias y no genera una redistribución de rentas hacia los menos aventajados, sino hacia los grupos concentrados con influencia política. Los pobres no se benefician, ya que la medida perjudica la tasa de capitalización de la economía, que es la palanca clave para el crecimiento de largo plazo. De esta forma, la economía del laissez faire cuestiona uno de los elementos clave del desarrollo para la corriente heterodoxa: el argumento de la industria naciente. Advierte, esta política genera estancamiento y perjudica a los ciudadanos menos aventajados.

Desde la perspectiva de la escuela del laissez faire, la situación de los menos aventajados mejoraría si las instituciones internacionales abogasen por la eliminación de todas las restricciones a la libertad económica. En estas condiciones, los pueblos pobres recibirían grandes flujos de capital, la tasa de capitalización aumentaría y las rentas se igualarían progresivamente con las de los pueblos ricos.

En síntesis, la economía del laissez faire sostiene que:

• No hay un determinismo social, cultural o genético que explique el atraso de las naciones subdesarrolladas. Todos los pueblos poseen la misma capacidad para generar riqueza.
• Los obstáculos al crecimiento de los pueblos pobres son las restricciones a la libertad económica.
• Favorecer a los ciudadanos menos aventajados requiere incrementar la libertad económica en el orden internacional.

La indeterminación del principio de diferencia

Imaginemos una reunión en la ONU en la que un grupo de expertos en economía intentara diseñar las instituciones económicas que favorezcan a los ciudadanos menos aventajados del esquema de cooperación global. El Dr. Cosmopolita abre el debate y señala:

El actual ordenamiento económico global perjudica a los pobres. Es necesario abolir el International Resource Privilegey el International Borrowing Privilegey reestructurar las reglas del comercio mundial. Los países avanzados deben abrir unilateralmente sus fronteras a las exportaciones de los países pobres y permitir a éstos aplicar aranceles para proteger sus sectores industriales hasta que hayan adquirido el nivel de productividad suficiente para competir en igualdad de condiciones. Las actividades de las corporaciones deben controlarse estrictamente.

El Dr. Libertario responde:

La propuesta del Dr. Cosmopolita es perjudicial no sólo para los ciudadanos ricos, sino también para los miembros más pobres del esquema de cooperación. Permitir a los pueblos pobres la aplicación de aranceles para proteger su industria sólo generará incentivos espurios para la redistribución de rentas hacia sectores poderosos. Los ciudadanos menos aventajados se beneficiarán si las instituciones globales prohíben el uso de aranceles y subsidios. Las medidas restrictivas como la regulación de las actividades de las corporaciones sólo impiden que el capital fluya allí donde haría el mayor bien en la lucha contra la pobreza. Es necesario abolir todas las medidas que introduzcan obstáculos para la libre circulación de bienes, capitales y trabajadores.

Finalmente, el Dr. Rawlsiano arguye:

Ambas soluciones son inefectivas para mejorar la situación de los pobres. Cada pueblo ha alcanzado el nivel de riqueza compatible con sus instituciones culturales, políticas y filosóficas, elementos que son imposibles de corregir a través de medidas de ingeniería institucional. Nuestra única preocupación debe ser asistir a los pueblos en condiciones de pobreza extrema hasta que alcancen un nivel suficiente para valerse por sí mismos. Toda otra medida será inefectiva o, peor aún, ilegítima.

Las diferencias entre las formas empíricas de ver el entorno conducen a una suerte de vaciamiento del principio de diferencia. Aun si aceptamos que las desigualdades de riqueza son moralmente aberrantes y que los cosmopolitas tienen razón en proponer un principio de diferencia global radicalmente redistributivo, el mismo principio normativo podría ofrecer diagnósticos opuestos y consecuencias prácticas contrarias para la reforma de las instituciones internacionales en función de los supuestos empíricos que se utilicen.

Hacia un consenso económico superpuesto

Rawls advierte que, en las sociedades pluralistas, una justificación de la estructura básica de la sociedad debe resultar aceptable para sistemas de creencias que difieren mucho acerca de "lo que es valioso en la vida humana, ideales de carácter de la persona, así como ideales de amistad y de relaciones familiares y asociativas, y muchas otras cosas que informan acerca de nuestra conducta y, en el límite, sobre la globalidad de nuestra vida".

En El liberalismo político, Rawls explica la estabilidad de un régimen liberal mediante la idea de un consenso superpuesto en el que los principios de justicia son capaces de atraer apoyo de las distintas doctrinas comprehensivas razonables de la sociedad, aun cuando no sea posible alcanzar un acuerdo sobre la validez de alguna doctrina en particular.

De manera análoga, es posible considerar las distintas teorías económicas (institucionalismo, heterodoxia, laissez faire) como doctrinas comprehensivas, y en la que cada una se atribuye la descripción verdadera de los fenómenos económicos. Si extrapolamos la lógica del planteamiento rawlsiano de El liberalismo político, podemos aspirar a identificar un conjunto de principios económicos aceptables desde el punto de vista de esas tres teorías.

Si un consenso superpuesto es viable en las sociedades pluralistas con desacuerdos religiosos y filosóficos fundamentales, resulta aún más factible esperarlo en el terreno de la ciencia económica, en el que los participantes pertenecen a una comunidad científica y comparten una serie de códigos y métodos de investigación para evaluar evidencia compleja.

Así surge la idea de un consenso económico superpuesto como una convergencia de teorías económicas. No se trata de "someter la verdad a votación", sino de identificar explicaciones de fenómenos económicos que puedan aceptar, desde su propio punto de vista, todas las corrientes económicas razonables. La identificación de este contenido permitirá encontrar un terreno neutral de justificación para una base empírica única con el fin de juzgar la justicia del ordenamiento económico internacional, evitando así el problema de la indeterminación del principio de diferencia.

Nuestra tarea será, pues, intentar identificar ese contenido a través de la búsqueda de puntos de convergencia entre la economía institucional, la teoría heterodoxa y la escuela del laissez faire.

Instituciones y desarrollo económico

La economía institucional enfatiza el efecto de la cultura y de las instituciones políticas en las posibilidades de desarrollo de un pueblo. Los sistemas políticos transparentes, que respetan la ley y los derechos de los ciudadanos, son más favorables para la creación de riqueza. Estos postulados institucionalistas no parecieran entrar en conflicto con las teorías heterodoxas y del laissez faire. Ambas aceptan que las reglas del juego y la transparencia favorecen la riqueza a través de un funcionamiento más eficiente de los mercados.

Así, es posible encontrar una base común para afirmar que los elementos del Resourcey Borrowing Privilegedeberían eliminarse del derecho internacional, como sugiere Pogge. Estas cláusulas introducen incentivos para intentar golpes de Estado y para la corrupción, elementos que perjudican la eficacia del mercado como mecanismo de asignación de recursos. Por eso, desde la economía institucional, la teoría heterodoxa y el laissez faire, existen motivos para la eliminación de dichas cláusulas.

Libertad económica versus intervencionismo estatal

La economía institucional estudia las condiciones culturales, sociales y políticas que subyacen en el mercado como sistema eficiente de organización económica. Sin embargo, mientras se cumplan los principios básicos, no se requiere en la discusión de la libertad económica versus el intervencionismo. Ambos sistemas pueden funcionar siempre y cuando se cumplan las condiciones institucionales básicas de transparencia, imperio de la ley y resguardo de los derechos de propiedad. En este marco, existen pueblos ricos con un alto grado de libertad económica (Estados Unidos) y también con un alto grado de intervencionismo (Europa y Japón).

Cuando se piensa en la estructuración de instituciones económicas internacionales, existe una discusión entre la teoría heterodoxa y el laissez faire. La teoría heterodoxa acepta que el mercado es, en general, el mecanismo más eficiente de asignación de recursos, salvo en los casos en que se registran fallas de mercado. La intervención estatal es deseable en los casos en que el mercado es incapaz de alcanzar la asignación más eficiente de recursos. La economía del laissez faire es favorable al libre mercado y tiende a desconfiar de las soluciones estatales para resolver fallas de coordinación. Algunas posiciones extremas, como el anarco-capitalismo en la teoría libertaria, no justifican la intervención estatal en ningún caso.

En los últimos años, se ha gestado en la economía del laissez faire un enfoque revisionista conocido como market-friendly approach(enfoque amigable con el mercado), desarrollado en el seno del Banco Mundial y que introduce consideraciones vinculadas con la intervención estatal en los procesos de crecimiento económico. Esta corriente surgió como un intento de los economistas del laissez faire por explicar los "milagros" de los llamados Tigres Asiáticos en los que el Estado parece haber desempeñado un papel importante como impulsor del proceso de crecimiento.

El market-friendly approachcomienza a incorporar en la economía del laissez faire el concepto de fallas de mercado causadas por la concentración económica, las externalidades y las asimetrías de información. Esto justifica la intervención estatal para resolver esas fallas de coordinación que obstaculizan los procesos de crecimiento. De acuerdo con esta corriente, toda intervención debe ser distributivamente neutral. El gobierno sólo tiene una justificación para intervenir con medidas que tiendan a beneficiar a todos los agentes, a diferencia de las políticas redistributivas que benefician a algunos sectores a expensas de otros (por ejemplo, cobrar impuestos a la agricultura para subsidiar la industria).

Según este esquema, es posible encontrar un consenso superpuesto en relación con el debate sobre la libertad económica versus el intervencionismo. Las corrientes de la economía institucional, la heterodoxa y el laissez faire pueden aceptar intervenciones estatales neutrales. La intervención que se acepte será menor que la requerida por la teoría heterodoxa (que admite intervenciones no neutrales), pero mayor que la que acepta la versión ortodoxa del laissez faire.

El dilema de la equidad y la eficiencia

En el apartado anterior concebimos la intervención estatal en la economía como un agente de coordinación. Desde esta perspectiva, el Estado es un agente que genera un impacto económico a través de sus efectos sobre la asignación horizontal de recursos entre sectores de actividad. Esto ocurre, por ejemplo, cuando utiliza herramientas de política económica para reasignar recursos desde la agricultura hacia la industria y los servicios. Pero el Estado también puede intervenir en la economía con fines puramente redistributivos, es decir, aplicando políticas económicas para modificar verticalmente la distribución de rentas a través de todos los sectores. Esto ocurre, por ejemplo, cuando cobra un impuesto a la renta de individuos ricos para subsidiar servicios para ciudadanos menos aventajados.

Si bien ambos tipos de intervención se traslapan en cierta medida, es importante conservar la distinción conceptual ya que los objetivos de la intervención son diferentes. En el primer caso, el Estado intenta corregir una falla de mercado para la asignación de recursos que realiza el mercado. En el segundo caso, el objetivo es incrementar la equidad distributiva.

La economía del laissez faire defiende un orden económico que no interfiera en la distribución de la renta que define el mercado. Según este enfoque, la desigualdad de ingresos favorece los incentivos para el ahorro, la laboriosidad y la toma de riesgos. Esto fomenta que los recursos se utilicen con la máxima eficiencia, impulsando la acumulación de capital y el crecimiento. La intervención estatal que busca aumentar la equidad distributiva conduce a ineficiencias. Mientras más agresivas sean las políticas redistributivas, mayor será la distorsión de los incentivos y menor será el bienestar del conjunto de la población. En palabras de Milton Friedman: "Una sociedad que pone la igualdad delante de la libertad no tendrá ninguna de las dos. Una sociedad que pone la libertad delante de la igualdad tendrá un alto grado de ambas".

Tradicionalmente el problema de la equidad ha sido un gran punto de divergencia entre la teoría del laissez faire y la heterodoxa. Sin embargo, en los últimos años el debate sufrió un replanteo a medida que se comenzó a adquirir un mayor conocimiento del impacto de la equidad distributiva sobre la eficiencia. Un análisis estadístico encontró una correlación positiva entre la equidad y el crecimiento económico en los Estados Unidos entre las décadas de 1960 y 1990.

El desarrollo de la economía institucional es responsable en gran medida de este aumento de nuestro conocimiento sobre las causas mediante las cuales la equidad puede favorecer el desarrollo económico. En primer lugar, las desigualdades perjudican el desarrollo a través de su influencia negativa en la formación de capital humano. Al tener menores posibilidades de capacitación, los niños pobres suelen quedar estancados en trabajos de escasa calificación. Esto significa para el conjunto de la economía una formación menor de capital humano y menos oportunidades de desarrollo. De esta forma, al menos en materia de educación, pareciera factible encontrar un consenso entre el laissez faire y la economía heterodoxa en relación con la instrumentación de algún tipo de medida distributiva que involucre la formación y sostenimiento de un servicio de educación pública. Podría idearse un argumento similar para el caso de la salud estatal.

En segundo lugar, la equidad influye en la eficiencia a través de variables relacionadas con el funcionamiento de las instituciones. En la década de 1960, el premio nobel de economía Gunnar Myrdal advertía de los efectos nefastos de las desigualdades en la cohesión social y, por ende, en la productividad. Las grandes desigualdades de ingreso perjudican la productividad de una economía mediante el delito, la corrupción y el crimen organizado. Otros autores encuentran que las desigualdades resultan incompatibles con gobiernos democráticos y generan procesos sociopolíticos nacionalistas y autoritarios que afectan el imperio de la ley y la transparencia.

El argumento de la política fiscal endógena sostiene que existe una relación entre las desigualdades de ingreso y el crecimiento económico a través de la variable mediadora de las decisiones de los votantes. A mayor inequidad, mayor es la probabilidad de que el votante promedio elija un gobierno populista que aplicará políticas fuertemente redistributivas y que influirán de manera negativa en el ahorro, la inversión y el crecimiento. Por lo tanto, aunque sea por motivos estratégicos, un abogado del laissez faire tiene motivos para evitar que las desigualdades alcancen niveles tales que pongan en marcha procesos populistas. Por lo tanto, es racional adoptar ciertas medidas redistributivas con el objetivo de consolidar la estabilidad institucional.

Históricamente había sido difícil encontrar puntos de acuerdo entre la teoría del laissez faire y la heterodoxa en relación con la intervención estatal con fines redistributivos. Uno de los grandes postulados del laissez faire es que las recompensas sociales deben vincularse con el esfuerzo y la capacidad creativa. Según esta corriente, las intervenciones redistributivas atrofian el sistema de incentivos de una sociedad y generan una situación de estancamiento que termina por perjudicar incluso a los ciudadanos más pobres que supuestamente iba a ayudar. Por eso, el laissez faire comúnmente aceptaba sólo intervenciones que no afectaran la distribución de las rentas determinada por el mercado.

La conciliación con la teoría heterodoxa se ha vuelto más factible en los últimos años a medida que diversas investigaciones incorporaron perspectivas de la ciencia política y la sociología en la economía. Así, parece razonable esperar un consenso entre la economía del laissez faire, la teoría heterodoxa y la institucional en relación con la necesidad de una intervención estatal en educación, salud y al menos un mínimo de distribución de ingreso para preservar la estabilidad sociopolítica.

El contenido del consenso económico superpuesto

En los apartados anteriores expusimos algunos lineamientos que podrían servir para alcanzar un consenso entre las doctrinas del desarrollo económico. A partir de este análisis es posible extraer algunas conclusiones preliminares:

• El contexto institucional internacional influye en las posibilidades de desarrollo económico de los pueblos pobres y en el bienestar de los ciudadanos menos aventajados. Los sistemas políticos con instituciones incluyentes fomentan la creación de riqueza y bienestar. Hay razones para afirmar que las cláusulas del International Borrowing Privilege y el International Resource Privilege son injustas. Desde todos los puntos de vista económicos, ambas introducen incentivos que socavan las instituciones económicas incluyentes y perjudican las oportunidades de los ciudadanos menos aventajados del esquema internacional.
• El mercado sin regular no suele alcanzar una asignación óptima de los recursos. Desde todos los puntos de vista económicos es posible aceptar que las intervenciones estatales neutrales tienen el potencial de corregir fallas de mercado y favorecer la creación de riqueza y oportunidades para los ciudadanos menos aventajados. Es posible pensar que, al ser neutrales, las políticas de estabilización macroeconómica serían aceptadas en el consenso superpuesto. Por el contrario, al no ser intervenciones neutrales, los subsidios agrícolas de Europa y los Estados Unidos serían medidas injustas. Los subsidios son una forma de redistribución de la riqueza desde los productores agrícolas de los países pobres y los contribuyentes de los países ricos hacia los granjeros de los países ricos. Si existen, es porque favorecen ciertos intereses especiales en los pueblos ricos. Desde todos los puntos de vista económicos es una política perjudicial para los menos aventajados.
• Las desigualdades profundas en materia de distribución del ingreso perjudican la creación de riqueza y la situación de los ciudadanos menos aventajados a través de una baja productividad laboral e inestabilidad sociopolítica. Desde todos los puntos de vista económicos, es posible justificar algunas medidas redistributivas indirectas vinculadas con la educación y algunos servicios básicos de salud. La corriente del laissez faire será la que imponga el límite máximo de redistribución, que probablemente se encontrará por debajo de la que desee la teoría heterodoxa. Posiblemente resulte difícil justificar una redistribución directa de la renta desde los ciudadanos ricos hacia los pobres. El punto de equilibrio será aquel a partir del cual los efectos de los impuestos para financiar servicios para los ciudadanos pobres sean más que compensados negativamente por el desincentivo hacia el trabajo que generan.

Muchas regulaciones económicas del orden internacional existen por motivos prudenciales. Sin embargo, en la justificación pública se intenta defenderlas como si fuesen neutrales. Un viejo adagio de las estadísticas sostiene: "Si se los tortura lo suficiente, los datos siempre acaban por confesar." A la hora de buscar una justificación para cierta reforma de las instituciones internacionales, muchas veces es posible encontrar alguna teoría económica que respalde nuestras intuiciones o la conclusión a la que esperamos llegar. Al no haber claridad sobre los supuestos empíricos que tenemos por válidos, un mismo principio normativo puede justificar dos ordenamientos institucionales globales radicalmente diferentes.

El principal aporte de este artículo es introducir la idea de un consenso superpuesto entre las teorías económicas para establecer criterios de justificación compartidos en el debate sobre la justicia distributiva internacional. Estos criterios aspiran a sentar una base empírica común para emitir juicios sobre la justicia de las instituciones económicas internacionales. El contenido del consenso superpuesto servirá para definir qué supuestos empíricos se justifican en el debate y cuáles resultan controvertidos y deben descartarse. La construcción de

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